ژانویه 15, 2021

تحریمهای اعمال شده علیه ایران

چنانچه پیشتر ذکر شد، سازمان ملل متحد از سال 2007 میلادی، از کلیه کشورها درخواست کرد تا در روابط مالی و بانکی خود با دولت ایران، دقت لازم را داشته باشند و کشورهای عضو خود را ملزم به انسداد داراییهای بانکهای «سپه»، «ملی» و «صادرات» کرد . اتحادیه اروپا نیز همسو با اقدامات سازمان ملل متحد، برای متوقف کردن برنامههای هستهای ایران و ساخت موشکهای بالستیک، تصمیم به تحریم ایران میگیرد . با این تفاوت که تحریمهای وضع شده از جانب اتحادیه اروپا، محدودهی بسیار گستردهتری نسبت به تحریمهای شورای امنیت دارد و شامل مسدود کردن دارایی، محدودیتهای مسافرتی، ممنوعیتهای تجارتی و معاملاتی و… میشود.
از آن جایی که قصد ما در این نوشتار، تنها بررسی تحریمهای بانکی اتحادیه اروپا علیه دولت جمهوری اسلامی ایران میباشد، لذا از ورورد به سایر تحریم های وضع شده خودداری کرده و صرفاً بر سیستم بانکی ایران تاکید مینماییم.
در حال حاضر اتحادیه اروپا، حدود 15 بانک ایرانی را که به زعم ایشان مستقیماً در برنامههای هسته‌ای ایران دخالت داشته و از این اقدامات حمایت میکنند را در فهرست تحریم خود قرار داده است. این بانکها اصولاً بانکهای تجاری هستند و یا بانکهایی مثل «صادرات» و «ملت»، که بنا به نظر شورای اتحادیه دولت ایران در آنها سهام زیادی دارد. اگرچه بعدها، اتحادیه پا را فرا گذاشت و در ژانویه 2012 «بانک مرکزی ایران» را نیز هدف تحریم قرار داد.
از میان بانکهای ایرانی، تحریم سه بانک «ملت»، «ملی» و «صادرات» بسیار بحثبرانگیز بوده است. شورای اتحادیه اروپا، در راستای اجرای قطعنامههای تحریمی شورای امنیت و اقدامات آن بیانیهای موسوم به «سیاست مشترک» دول عضو اتحادیه راجع به تحریم علیه ایران را به تصویب رساند. براساس این مصوبه، بانک «ملت» در تاریخ 26 ژوییه 2010، به ادعای ارائه تسهیلات مالی به موسسات فعال در برنامههای هستهای ایران در فهرست تحریمشدگان قرار گرفت. به موجب این رویداد، بانک «ملت» در دیوان دادگستری اتحادیه اروپا، دعوایی اقامه نمود. بانک «ملت» در دادخواست خود ادعا کرد که قبل از درج اسامی موسساتی که در برنامههای هستهای ایران دخالت داشتند در فهرست تحریمشدگان، به آنها تسهیلات مالی اعطا میکرده و بلافاصله پس از آگاهی از این امر، کلیه همکاریهای خود را با موسسات مزبور قطع کرده است. شعبه چهارم بدوی دیوان دادگستری اتحادیه در 29 ژانویه 2013، رأی خود را در این خصوص صادر کرد. دیوان اعلام داشت که:«ادله شورای اتحادیه اروپا برای اثبات ارتباط بانک ملت با برنامه هستهای ایران کافی نبوده و ادعای بانک ملت مبنی بر عدم اطلاع از همکاری موسسات موردنظر اتحادیه با برنامههای اتمی ایران، قابل پذیرش است». بنابراین دستور داد تا شورای اتحادیه ضمن پرداخت هزینههای دادرسی بانک «ملت» تحریمهای وضع شده علیه آن را نیز لغو کند.
شورای اتحادیه اروپا، یکبار دیگر با استناد به قطعنامههای شورای امنیت و مصوبات خود در 26 جولای 2010، بانک «صادرات» را در فهرست تحریم سازمانهای مرتبط با برنامه هستهای ایران قرار داد و تدابیر شدیدتری را علیه این بانک به کار بست. از این رو، بانک «صادرات» نیز از تصمیمات شورا شکایت کرد. بانک «صادرات» در مقام خواهان دعوا، درخواست ابطال کلیه مصوبات شورا از جمله مصوبه 26 جولای2010 را نمود و همچنین تاکید کرد شورای اتحادیه با اقدامات خود علیه این بانک، حقوق اساسی آن را نقض و حق حمایت قضایی موثر وی را سلب کرده است. نهایتاً شعبه چهارم بدوی دیوان در 5 فوریه2013، این طور رای داد:
«اجرای مصوبات شورای اتحادیه، راجع به تحریمهای اعمال شده علیه ایران در مورد بانک صادرات، از مبنای قانونی برخوردار نیست و تا جایی که این تحریمها ناظر به بانک صادرات میباشد، باید لغو گردند. همچنین شورا مکلف است تا هزینههای دادرسی بانک صادرات را بپردازد».
شعبه چهارم دیوان دادگستری اتحادیه اروپا که اساساً مسئول رسیدگی به دعاوی تحریمهای اتحادیه علیه ایران میباشد در مارس و دسامبر 2012، نیز رای مشابهی به نفع بانک «سینا» صادر نمود . اینبار نیز دیوان بیان داشت که مصوبات تحریمی علیه بانک «سینا»، به علت عدم ارائه ادله منطقی و موجه از سوی شورا باید لغو گردد. با این وجود بانک ملی ایران، تا کنون با طرح دعوی علیه شورای اتحادیه در مرحله بدوی و تجدیدنظر ناکام مانده است و کماکان تحریمهای اتحادیه علیه این بانک به قوت خود باقی است.
در مورد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، وضعیت قدری متفاوتتر است. تحریم بانک مرکزی ایران از سوی اتحادیه اروپا، به واقع آخرین حربهی اتحادیه برای متوقف کردن برنامههای هستهای ایران بود. به عبارت دیگر، اتحادیه اروپا وقتی با تحریم بانکهای تجاری ایرانی عملاً موفقیتی در نیل به اهدافش نیافت، تصمیم گرفت بر روی مهمترین رکن اقتصادی، مالی و اعتباری کشور دست بگذارد و بانک مرکزی را هدف تحریم قرار دهد.
سال2012 میلادی از روزهای آغازین خود، با تشدید تحریمها علیه ایران همراه بوده است. و در 23 ژانویه همین سال با تنگتر شدن حلقه تحریمهای اقتصادی، بانک مرکزی در فهرست تحریمشدگان اتحادیه اروپا قرار گرفت. تنها استثنایی که به کشورهای عضو اجازهی از سرگیری روابط مالی و پولی خود با بانک مرکزی ایران را میدهد رضایت و تشخیص مقامات دولتی آنها است.
ایالات متحده آمریکا، بیش از هر کشور دیگری، به اعمال تحریم علیه ایران، اشتیاق نشان داده است. وزارت دارایی آمری
کا به بهانه های مختلفی همچون؛ حمایت از تروریسم و سلاح کشتار جمعی، همکاری با گروه حزبالله لبنان، فعالیتهای هستهای، تلاش جهت ساخت موشکهای بالستیک، پولشویی و… بارها بانکهای ایرانی را هدف تحریم قرار داده است. در سپتامبر 2006، بانک «صادرات» ایران به دلیل حمایت از برنامههای تروریستی از سوی وزارت دارایی ایالات متحده تحریم شد و در ژانویه 2007، نام بانک «سپه» به علت حمایت از سلاح کشتار جمعی در فهرست تحریم گنجانده شد. ایالات متحده همچنین، در راستای حمایت از قطعنامه 1747 شورای امنیت در مارس 2007، تحریمهای اقتصادی جدیدی را علیه بانک «ملی» ایران اعمال کرد. دولت و کنگره آمریکا براساس قطعنامه 1803 شورا، بانک «توسعه صادرات» را در اکتبر 2008، هدف تحریم قرار دادند .
دولت آمریکا تا کنون بیست بانک تجاری دولتی، تخصصی دولتی، تخصصی غیردولتی و شعب بانکهای خارجی در ایران، هدف تحریم قرار داده است اما در 21 نوامبر 2011، ایالات متحده در خصوص نظام بانکی ایران، تصمیمات جدیتری اتخاذ نمود. در تاریخ فوقالذکر، وزارت دارایی آمریکا، اعلام کرد تمام موسسات مالی و بانکی ایران، اعم از خصوصی و دولتی و حتی بانک مرکزی ایران، طبق بخش 311 قانون میهنپرستی ایالات متحده آمریکا تحریم میشوند . ایالات متحده بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را به اتهام پولشویی، در فهرست تحریمشدگان گنجاند و هدف خود را به انزوا کشاندن سیستم بانکداری ایران، قطع کردن ارتباط ایران با نظام مالی جهانی و ایالات متحده، کسب آگاهی بیشتر درباره روابط مالی مشتریان خود با ایران و حصول اطمینان از عدم دخالت ایران در امور آنان بیان داشت. تحریمهای مالی و قطع دسترسی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با شبکه جهانی ارتباطات مالی، شرایط اقتصادی پیچیدهای را در ایران پدید آورده که به کاهش ارزش ریال در مقابل ارزهای خارجی منجر شده است.
از مجموع مباحث فوق اینگونه برداشت میشود که، اساساً مفهوم تحریم متفاوت از مصونیت می‌باشد. در واقع، دکترین مصونیت و تفکیک و تمایز قایل شدن بین اعمال تصدیگرایانه و حاکمیتی دولت خارجی، در زمان احراز صلاحیت دادگاههای داخلی یک دولت علیه دولت دیگر، نمایان می‌شود. حال آنکه، رویه عملی تابعان حقوق بینالملل در خصوص تحریمها، حاکی از آن است که الزاماً نباید میان اعمال یک دولت و نهادهای آن تفکیکی صورت گیرد.
شورای امنیت سازمان ملل متحد، در قالب فصل هفتم منشور، از این حق برخوردار میباشد که، در صورت هرگونه تهدید علیه صلح، نقض صلح و یا تجاوز، از ابزارهای اقتصادی بهره گیرد و از اعضای سازمان برای پیشبرد اهداف مزبور، یاری بجوید. از این رو تحریمهای اقتصادی شورا و به طور مشخصتر، تحریمهای بانکی علیه کشورهای هدف اگرچه فاقد وجاهت اخلاقی است اما مشروعیت قانونی لازم را دارا است. اتحادیه اروپا، ایالات متحده آمریکا و سایر کشورهایی که نظام بانکداری یک دولت، منجمله ایران را هدف تحریم قرار میدهند با استناد به ماده 103 منشور، اعمال خود را توجیه می نمایند. و مهمتر آنکه امروزه حقوق بینالملل حفظ حقوق بشر، تضمین و رعایت امنیت انسانی را هدف اصلی خود قرار داده و به نظر میرسد، اقداماتی نظیر تلاش دولتها برای دستیابی به تسلیحات هستهای، ثبات و امنیت جامعه جهانی را با مخاطره مواجه میسازد. فلذا تحریمهای مالی و بانکی را، میتوان به عنوان راه حل مناسبتری، جهت تحقق و حفظ حقوق بشر علیه کشور ناقض به کار بست. نهادهای بانکی عراق، لیبی و ایران، هر یک به بهانههای مختلفی هدف تحریم قرار گرفتهاند و شاید اگر کشور چهارمی نیز، مبادرت به اجرای قوانین بینالمللی و رعایت حقوق بشر نورزد، این انتظار برود که با واکنشهای مشابهی روبهرو شود.
گفتار دوم: ایالات متحده آمریکا و نقض مصونیت بانک مرکزی ایران
از زمان پیروزی انقلاب اسلامی ایران و به تیرگی گراییدن روابط ایران با کشورهای غربی، ایالات متحده آمریکا، اقدامات تنبیهی شدیدی را علیه کشورمان به کار گرفته و سیاست خارجی این دولت در برابر ایران، همواره خصمانه بوده، بطوریکه ایران، بارها به صورت یکجانبه از سوی آمریکا هدف تحریم قرار گرفته است.
تصرف سفارت آمریکا در تهران و بازداشت 52 تن از کارکنان سفارت، توسط دانشجویان پیرو خط امام خمینی(ره)، نقطه آغازی شد تا ایالات متحده آشکارا به مخالفت همه جانبه با برنامههای جمهوری اسلامی ایران برخیزد. پس از این واقعه ایالات متحده در طول هشت سال جنگ تحمیلی ایران با عراق، با اعمال فشار و وضع تحریم علیه ایران حمایتهای گستردهای از حزب بعث عراق کرد. از طرف دیگر، دستیابی ایران به فناوری هستهای، در سالیان اخیر بهانهای شد تا ایالات متحده، جمهوری اسلامی را متهم به تلاش برای بدست آوردن سلاحهای کشتار جمعی، تسلیحات اتمی و پشتیبانی از تروریسم کند. متهم کردن نظام بانکداری جمهوری اسلامی ایران و بالاخص بانک مرکزی به پولشویی، دیگر ادعای آمریکا برای تحریم و اخلال در توسعه اقتصادی ایران است. حال باید دید که، اقدامات ایالات متحده و توقیف اموال بانک مرکزی ایران، تا چه میزان بر مصونیت این بانک خدشه وارد نموده است. لذا، در این گفتار سعی خواهد شد تا در پرتو بیانیههای الجزایر و قوانین داخلی آمریکا، سابقه و اثر تحریم بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از جانب آمریکا، مورد مطالعه قرار گیرد.
مبحث اول: بیانیه الجزایر و انسداد اموال بانک مرکزی ایران
پس از به پیروزی رسیدن جمهوری اسلامی ایران، حوادثی به وقوع پیوست که در تاریخ
سیاسی این کشور بیسابقه بود. یکی از اتفاقات مهم و منحصر به فرد حقوقی- سیاسی ایران، تصرف سفارت آمریکا در تهران و ماجرای گروگانگیری دیپلماتهای آمریکایی است که در آبان 1358، رخ داد.
علت اصلی تصرف سفارت، ادامه مداخلهی آمریکا در امور ایران و تحریک عوامل ضد انقلاب داخلی برای ایجاد درگیریهای قومی و ناامنی در مناطق مرزی ایران به منظور کارشکنی و ممانعت از استقرار کامل نظام جمهوری اسلامی در کشور بود. در کنار این امر، سفر شاه مخلوع در همان دوران به بهانه مداوا به آمریکا، برای مردم ایران که خواستار دستگیری و محاکمه وی بودند معنای دیگری جز تداوم حمایتهای همهجانبه آمریکا از رژیم پهلوی نداشت و همین اقدامات ایالات متحده کافی بود تا خشم مردم ایران شعله ور و احساسات آنها جریحهدار گردد. از این رو، در 13 آبان 1358، گروهی از جوانان ایرانی، موسوم به «دانشجویان پیرو خط امام»، با این اندیشه که سفارت آمریکا در تهران مرکزی برای فعالیتهای ضد انقلابی است به این محل حمله و 52 تن از کارکنان سفارت را به اتهام جاسوسی به مدت 444 روز، بازداشت کردند.
به دنبال وقایع مذکور، «ابوالحسن بنیصدر»، وزیر موقت امور خارجه، اعلام کرد که دولت ایران قصد خروج کلیه سپردههای دلاری خود از بانکهای ایالات متحده را دارد و با آگاهی یافتن مقامات آمریکایی از برنامههای احتمالی دولتمردان ایرانی، این کشور فوراً اقدام به مسدود کردن داراییهای ایران در داخل و خارج خاک ایالات متحده نمود. مبنای اقدامات ایالات متحده، فرمانی بود که «جیمی کارتر» ، ریاست جمهوری وقت آن دولت، در تاریخ 14 نوامبر 1980، در این خصوص صادر کرد.
متن دستور مزبور، به شرح ذیل می باشد:
«بر اساس اختیاری که به عنوان رئیسجمهور آمریکا، قانون اساسی و قوانین ایالات متحده از جمله قانون راجع به اختیارات فوقالعاده اضطراری اقتصادی بینالمللی؛ و قانون وضعیت فوق العاده ملی به عهده من گذاشته شده است، من جیمی کارتر، رئیسجمهور ایالات متحده به این نتیجه رسیدم که اوضاع ایران برای امنیت ملی، سیاست خارجی و اقتصاد آمریکا به طور غیر عادی و فوقالعاده ایجاد مخاطره نموده و بدین وسیله به منظور مقابله با مخاطره مذکور حالت فوقالعاده اعلام می کنم. بدین‌وسیله دستور میدهم کلیه اموال و منافع آنها متعلق به دولت ایران، یا موسسات وابسته و تحت کنترل دولت مذکور و نیز بانک مرکزی ایران، که در قلمرو ایالات متحده هستند یا قرار میگیرند یا در تصرف و کنترل اشخاص تابع صلاحیت آمریکا بوده و یا در خواهند آمد، مسدود شوند. وزیر خزانهداری آمریکا مجاز است کلیه اختیاراتی را که بر اساس قانون اختیارات فوقالعاده اقتصادی بین‌المللی به من تفویض گردیده است برای اجرای این دستور، مورد استفاده قرار دهد. این دستور بلافاصله لازمالاجرا است و به کنگره اعلام و در دفتر دولت فدرال ثبت و منتشر خواهد گردید».
«کارتر» به جهت توجیه تصمیمات خود، در گزارشی به کنگره اعلام داشت که؛ انسداد دارایی ها و منافع مالی دولت ایران سازمانهای تابعه و موسسات تحت کنترل آن و بانک مرکزی ایران، برای ایالات متحده این اطمینانخاطر را فراهم میآورد که از منابع مزبور میتوان برای پرداخت مطالبات قانونی شهروندان و موسسات ایالات متحده علیه ایران استفاده نمود.
از آنجایی که، توقیف و نگهداری داراییها و اموال ایران، در آمریکا و ادارهی آنها به لحاظ تنوع اموال و حجم آنها، کار سادهای نبود و هر روز سوال تازهای را ایجاد میکرد، وزارت خزانهداری آمریکا مقررات و آییننامههایی را به فراخور موضوع صادر مینمود. به عنوان نمونه، میتوان به دستوری اشاره کرد که با توجه به انسداد داراییهای بانک مرکزی و سایر بانکهای ایرانی و به منظور تصفیه وامهای پرداختی به ایران در زمان شاه، به نفع بانکهای آمریکایی صادر شد و به آنها این امکان را داد تا مطالبات خود را از محل داراییهای ایران راساً تهاتر نمایند.
دستورات اجرایی و مقررات وزارت خزانهداری آمریکا، درباره انسداد اموال بانک مرکزی ایران فقط ناظر به محدوده جغرافیایی ایالات متحده نبود، بلکه شعب بانکهای آمریکایی در اروپا نیز اگرچه مکلف به تبعیت از قوانین محل ثبت خود بودند اما از این امر استنکاف ورزیدند و با توقیف اموال و داراییهای بانک مرکزی ایران عملاً از تصمیمات ایالات متحده پشتیبانی کردند و همین امر سبب شد تا بانک مرکزی ایران علیه شعب خارجی بانکهای آمریکایی طرح دعوا بنماید.
از سوی دیگر، روابط ایران با آمریکا، بر اثر ماجرای گروگانگیری و توقیف اموال و داراییهای بانک مرکزی ایران هر روز پیچیدهتر میشد و حتی مرگ شاه نیز نتوانست از عمق بحرانها بکاهد. بالاخره دولت ایران با نظر امام خمینی (ره)، در 12 سپتامبر 1980 تصمیم نهایی در مورد دیپلماتهای آمریکایی را به مجلس وقت خود سپرد و مجلس نیز با تشکیل کمیسیون ویژه حل و فصل موضوع گروگانگیری و اتخاذ چند تصمیم اجرایی و شبه قانونی بر حل مصایب فایق آمد.